編者按：在政府采購中，“供應(yīng)商不足3家”是經(jīng)常遇到的現(xiàn)實(shí)問題，相關(guān)法律法規(guī)對此予以了規(guī)定。那么，對于采用競爭性磋商采購方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，下載磋商文件的供應(yīng)商只有2家這種“特殊情況”，應(yīng)該怎樣處理？項(xiàng)目是否還能繼續(xù)，業(yè)界出現(xiàn)了三種不同的觀點(diǎn)——
■ 張志軍
案情
某市S街道2019年社區(qū)殘疾人托養(yǎng)及心理關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)采用競爭性磋商方式進(jìn)行采購。2018年11月2日，市集中采購中心通過指定媒體發(fā)布公告，邀請供應(yīng)商參與本項(xiàng)目磋商活動，并于當(dāng)日將競爭性磋商文件公開掛網(wǎng)，給供應(yīng)商下載。截止到11月12日，共有3家供應(yīng)商下載了磋商文件。11月19日，響應(yīng)文件提交截止時，只有2家供應(yīng)商向采購中心提交了響應(yīng)文件。
就本項(xiàng)目采購活動是否可以繼續(xù)進(jìn)行，集中采購中心出現(xiàn)了三種不同意見：
第一種意見認(rèn)為，采購活動不可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號，以下簡稱“財庫〔2014〕214號文”）第三十四條的相關(guān)規(guī)定，在采購過程中，除市場競爭不充分的科研項(xiàng)目和需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目外，如出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商或報價未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商不足3家，應(yīng)當(dāng)終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
第二種意見認(rèn)為，采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（財庫〔2015〕124號，以下簡稱“財庫〔2015〕124號文”）規(guī)定：“采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會資本合作項(xiàng)目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。”本項(xiàng)目屬于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以適用該文件的規(guī)定繼續(xù)進(jìn)行競爭性磋商活動。
第三種意見認(rèn)為，采購活動不可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是對于政府購買服務(wù)類項(xiàng)目而言，財庫〔2015〕124號文的規(guī)定是：符合要求的供應(yīng)商只有2家的，采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。本案例出現(xiàn)的情形是：提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商只有2家，而非“符合要求的供應(yīng)商只有2家”，不屬于財庫〔2015〕124號文規(guī)定的采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行的特例，應(yīng)當(dāng)重新組織采購活動。
分析
1.除特殊情形外，競爭性磋商采購項(xiàng)目的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)始終保持在3家以上。競爭性磋商采購方式，是財政部為深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十六條第一款的規(guī)定而創(chuàng)設(shè)的，其系一種創(chuàng)新的采購方式。該采購方式采用類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，一定程度上規(guī)避了競爭性談判采用“最低價成交”法而導(dǎo)致的惡性競爭，同時在采購程序的靈活性方面也具有較大的優(yōu)勢。
根據(jù)財庫〔2014〕214號文第六條、第二十一條、第二十五條和第三十四條的相關(guān)規(guī)定，在競爭性磋商活動中，除規(guī)定的特殊情形外，邀請的供應(yīng)商、提交最后報價的供應(yīng)商和成交候選供應(yīng)商都應(yīng)當(dāng)在3家以上，即供應(yīng)商自始至終應(yīng)當(dāng)保持3家以上。
2.供應(yīng)商不足3家可以繼續(xù)磋商的項(xiàng)目共有三類。根據(jù)財庫〔2014〕214號文第三十四條的規(guī)定，在采購過程中，出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商或報價未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的情況下，可以繼續(xù)采購活動的項(xiàng)目有兩類：一是市場競爭不充分的科研項(xiàng)目；二是需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。除此之外，其他項(xiàng)目在磋商過程中如供應(yīng)商不足3家，應(yīng)當(dāng)重新組織采購活動。
2015年6月，財政部又專門發(fā)布財庫〔2015〕124號文，對競爭性磋商方式出現(xiàn)供應(yīng)商不足3家時，采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行的情形作了補(bǔ)充。該文件規(guī)定，政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會資本合作項(xiàng)目），在競爭性磋商過程中出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。
綜合上述文件的相關(guān)規(guī)定，采用競爭性磋商方式進(jìn)行采購的項(xiàng)目，在采購活動中如出現(xiàn)供應(yīng)商不足3家時，下列三類項(xiàng)目可以繼續(xù)進(jìn)行：①市場競爭不充分的科研項(xiàng)目；②需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；③政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含PPP項(xiàng)目）。其他應(yīng)當(dāng)終止采購并重新開展采購活動。
3.正確理解“在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有2家”這一表述。關(guān)于采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，財庫〔2015〕124號文規(guī)定：“在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。”對于“在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有2家”這一表述，可以從兩個層面進(jìn)行解讀：一是特指已進(jìn)入采購程序的項(xiàng)目。該文件中采用了“在采購過程中”的表述，表明了出現(xiàn)供應(yīng)商只有2家的時間點(diǎn)，是在采購活動開始以后，而不是在采購人（或采購代理機(jī)構(gòu)）邀請供應(yīng)商時，更不是在采購活動開始以前。二是特指符合采購文件要求的供應(yīng)商只有2家。該文件明確了是“符合要求的供應(yīng)商只有2家”，而不是采購人（或代理機(jī)構(gòu)）可以邀請2家供應(yīng)商，也不是響應(yīng)磋商文件要求的供應(yīng)商可以是2家。
根據(jù)政府采購法律文件的規(guī)定，政府采購項(xiàng)目將評審分為資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評估三個階段。在政府采購實(shí)踐中，通常將通過資格審查的供應(yīng)商，稱為“合格供應(yīng)商”，或稱為“符合資格條件的供應(yīng)商”；通過符合性審查的供應(yīng)商，稱為“符合要求的供應(yīng)商”，或稱為“實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商”。
綜上分析，財庫〔2015〕124號文所稱的“在采購過程中符合要求的供應(yīng)商”，應(yīng)當(dāng)是指通過資格審查和符合性審查的供應(yīng)商，而不是指購買或下載了磋商文件的供應(yīng)商，也不是指首次遞交了響應(yīng)文件的供應(yīng)商。本案例三種處理意見中，第三種意見最符合相關(guān)政策文件的立法本意。
法律鏈接
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）
第三條 符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：
（一）政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；
（三）因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；
（四）市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；
（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。
第六條第一款 采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性磋商采購活動。
第二十一條 磋商文件能夠詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)要求所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價，提交最后報價的供應(yīng)商不得少于3家。
磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。
最后報價是供應(yīng)商響應(yīng)文件的有效組成部分。符合本辦法第三條第四項(xiàng)情形的，提交最后報價的供應(yīng)商可以為2家。
第二十五條 磋商小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商，并編寫評審報告。符合本辦法第二十一條第三款情形的，可以推薦2家成交候選供應(yīng)商。評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。評審得分且最后報價相同的，按照技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。
第三十四條 出現(xiàn)下列情形之一的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購活動：
（一）因情況變化，不再符合規(guī)定的競爭性磋商采購方式適用情形的；
（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
（三）除本辦法第二十一條第三款規(guī)定的情形外，在采購過程中符合要求的供應(yīng)商或者報價未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的。
《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（財庫〔2015〕124號）
為了深入推進(jìn)政府采購制度改革和政府購買服務(wù)工作，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“物有所值”價值目標(biāo)，提高政府采購效率，現(xiàn)就《財政部關(guān)于印發(fā)<政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法>的通知》（財庫〔2014〕214號）有關(guān)問題補(bǔ)充通知如下：
采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會資本合作項(xiàng)目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有1家的，采購人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
（作者單位：上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司）此文章轉(zhuǎn)自中國政府采購報微信公眾號